Γράφει ο Γιάννης Σπιλάνης
Αναπληρωτής Καθηγητής Πανεπιστημίου Αιγαίου
Περιφερειακός Σύμβουλος με τη παράταξη «Συμβόλαιο Ζωής με το Αιγαίο»
Η προεκλογική περίοδος ανέδειξε ένα σημαντικό πρόβλημα: ο νέος θεσμός της περιφερειακής αυτοδιοίκησης δεν φαίνεται να έχει ξεκάθαρο και αναγνωρίσιμο από τους πολίτες ρόλο με συνέπεια να υπάρχει απροθυμία εμπλοκής των πολιτών στις περιφερειακές εκλογές σε όλη τη χώρα. Αυτό γίνεται εντονότερο στις νησιωτικές περιφέρειες όπου η έννοια του περιφερειακού έργου είναι ανύπαρκτη με αποτέλεσμα να υπάρχει αδυναμία κατανόησης το γιατί υπάρχει η περιφέρεια, αφού οι πολίτες έβλεπαν τον Δήμο, την Περιφέρεια αλλά και την Αποκεντρωμένη Διοίκηση να διαγκωνίζονται για την υλοποίηση παρόμοιων παρεμβάσεων μη αξιοποιώντας ορθολογικά, σε δύσκολους καιρούς, ανθρώπινο δυναμικό, χρήματα και εξοπλισμό.
Αποτελεί ερώτημα για την κοινωνία ποιού φορέα είναι αρμοδιότητα η παρέμβαση για αποκατάσταση ζημιών μετά από φυσικές καταστροφές, η προστασία και ανάδειξη του περιβάλλοντος, η παρέμβαση για θέματα ύδρευσης-άρδευσης και γενικά διαχείρισης των υδατικών πόρων, οι περιβαλλοντικές παρεμβάσεις (πχ. καθαρισμός ρεμάτων, παραλιών), η τουριστική ανάπτυξη, η ενίσχυση των πολιτιστικών δράσεων, η κατάρτιση, η ενοικίαση δημόσιων χώρων όπως παραλιών, πεζοδρομίων, λιμενικών ζωνών κλπ, οι αδειοδοτήσεις επιχειρήσεων, η καθαριότητα και η διαχείριση της λιμενικής ζώνης και πολλά άλλα. Και ακόμη ποιός είναι αρμόδιος να προσδιορίζει ανάγκες και να αντιμετωπίσει προβλήματα που επηρεάζουν τη ποιότητα ζωής και την ανάπτυξη έστω και αν βρίσκονται στη σφαίρα των αρμοδιοτήτων του κεντρικού κράτους όπως πχ η υγεία, η παιδεία και η ακτοπλοΐα. Η παρέμβαση της Περιφέρειας δεν είχε διακριτή ταυτότητα ούτε καν στον τομέα που έχει τη βασική αρμοδιότητα, τον αναπτυξιακό σχεδιασμό.
Αυτό οφείλεται σε ένα βαθμό στο γεγονός ότι ο Ν.3852/2010 (Καλλικράτης) δεν έκανε από την αρχή σαφή τα όρια δράσης των δύο βαθμών της αυτοδιοίκησης, ενώ η δημιουργία των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων με επικεφαλής πολιτικό προϊστάμενο, που στη συνέχεια αναζητούσε αναπτυξιακό ρόλο, περιέπλεξε ακόμη περισσότερο τα πράγματα. Αυτό εντείνεται ιδιαίτερα γιατί στην αντίληψη των εμπλεκόμενων η ανάπτυξη ταυτίζεται με τη κατασκευή έργων υποδομής και τη χρηματοδότηση ή εκτέλεση συγκεκριμένων δράσεων και όχι στη χάραξη και υλοποίηση πολιτικών.
Βλέποντας το τι έχει συμβεί τα τελευταία χρόνια διαπιστώνει κανείς σύγχυση και αναποτελεσματικότητα που επιδεινώνεται από τον ενισχυμένο κατασταλτικό ρόλο των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου που τελικά αποφαίνονται ανάλογα με τη κρίση τους ή την «άνωθεν» παρέμβαση κατά πόσο ένας φορέας είναι αρμόδιος να παρέμβει, εκτελώντας μια δαπάνη. Αλλωστε ποτέ δεν ολοκληρώθηκε η διοικητική μεταρρύθμιση που ήθελε να περιορίσει το κεντρικό κράτος σε επιτελικό ρόλο σχεδιασμού πολιτικών και την ανάθεση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων και υλοποίηση δράσεων αποκλειστικά σε αποκεντρωμένα όργανα και ειδικά στην αυτοδιοίκηση. Η πολιτική κουλτούρα που συνδέει την εξουσία με τη διανομή χρήματος με αδιαφανή κριτήρια παραμένει ιδιαίτερα ισχυρή. Η επιλεκτική μέχρι σήμερα παρέμβαση της Περιφέρειας καλυπτόμενη για μια σειρά από θέματα πίσω από το στερεότυπο «δεν είναι δική μας αρμοδιότητα» ή οι παρεμβάσεις διαμαρτυρίας χωρίς επεξεργασμένες και ρεαλιστικές προτάσεις δεν δίνουν ξεκάθαρη εικόνα για το ρόλο που θα έπρεπε να διαδραματίζει στην συνολική αντιμετώπιση των προβλημάτων της περιοχής.
Είναι αλήθεια ότι το πνεύμα του νόμου 3852/2010 ήθελε να αναθέσει στους Δήμους την κάλυψη των αναγκών των πολιτών και των επιχειρήσεων, στη Περιφέρεια τον αναπτυξιακό σχεδιασμό και στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων της αυτοδιοίκησης και την λειτουργία όσων αρμοδιοτήτων έπρεπε για συνταγματικούς λόγους να παραμείνουν στο κεντρικό κράτος. Όμως άλλο το «πνεύμα» του, άλλο το «γράμμα» του και ακόμη διαφορετικό οι αντιλήψεις όσων ανέλαβαν τους επιμέρους πολιτικούς ρόλους χωρίς να γνωρίζουν ή να θέλουν να σεβαστούν τα όρια. Τη θεσμική αυτή σύγχυση ήρθε να επιδεινώσει η κρίση με τις συνεχείς περικοπές πόρων, γεγονός που οδήγησε πολλούς να ταυτίζουν τον «Καλλικράτη» με περιορισμό αρμοδιοτήτων ενώ πρόκειται για αδυναμία άσκησης τους. Ταυτόχρονα οι περισσότερες παρεμβάσεις του κράτους στην αυτοδιοίκηση που συχνά ξεπερνούν τους ελέγχους νομιμότητας των πράξεων της, επιλεκτικά πολλές φορές ανάλογα με πολιτικές ή προσωπικές συμπάθειες, ενώ συχνή είναι η εμπλοκή πολιτικών προσώπων της κεντρικής σκηνής (υπουργοί, βουλευτές και εξωθεσμικοί παράγοντες) για θέματα καθαρά τοπικού χαρακτήρα, ενίσχυσαν – όχι άδικα – την άποψη για προσπάθεια περιορισμού του ρόλου της Τ.Α. Τα παραδείγματα πολλά με κορυφαίο αυτό του Σταδίου Μυτιλήνης όπου ένα έργο τοπικής σημασίας μεταβλήθηκε σε κεντρικό πολιτικό θέμα για καθαρά ψηφοθηρικούς λόγους αλλά και εξαιτίας των ασαφειών για το ποιος κάνει τι.
Τα παραπάνω οδηγούν στη διαπίστωσηότι οι λειτουργίες της κεντρικής και της αποκεντρωμένης διοίκησης και το ρυθμιστικό πλαίσιο της αυτοδιοίκησης πρέπει να αξιολογηθούν ως προς την αποτελεσματικότητα τους και να αναδιαρθρωθούν ριζικά μετά από μελέτη στόχων, μέσων και διαθέσιμων μηχανισμών, θεσμών και εργαλείων με βάση την αρχή της επικουρικότητας που ισχύει διεθνώς. Με βάση αυτή την προσέγγιση πρέπει να γίνει και η κατανομή των πόρων. Ας υπογραμμίσουμε και πάλι ότι η «νησιωτικότητα» επιβάλλει ενίσχυση των Δήμων (ειδικά εφόσον καλύπτουν ενιαία ένα νησί), ενώ πρέπει να διαφοροποιηθεί ο ρόλος της νησιωτικής Περιφέρειας από εκείνον της ηπειρωτικής.
Αν προσπαθούσε κάποιος να ταξινομήσει τις παρεμβάσεις της περιφέρειας σε σχέση τόσο με τις αρμοδιότητες όσο και με τα θέματα – προβλήματα των κατοίκων και των επιχειρήσεων για τα οποία πρέπει να έχει μια άμεση ή έμμεση παρέμβαση ανάλογα με το επίπεδο διοίκησης στο οποίο αυτά πρέπει να αντιμετωπιστούν, μέσα στο υφιστάμενο πλαίσιο, αυτές διακρίνονται:
– σε θέματα που είναι αποκλειστικής αρμοδιότητας της Κυβέρνησης και της Ευρωπαϊκής Ενωσης αφού αφορούν ευρωπαϊκές και εθνικές πολιτικές που εφαρμόζονται με βάση τη νομοθεσία συνήθως ενιαία και οριζόντια σε τομείς όπως πχ η ακτοπλοϊα, η υγεία, η παιδεία, η φορολογία, η κοινωνική πολιτική, η αγροτική πολιτική, η αναπτυξιακή πολιτική, η πολιτική προστασία, η λειτουργία της αυτοδιοίκησης κλπ. Σε αυτές τις περιπτώσεις ο ρόλος της Περιφέρειας είναι, σε συνεργασία με τις άλλες νησιωτικές Περιφέρειες, να επιδιώξει την εφαρμογή της συνταγματικής επιταγής για ειδική νησιωτική πολιτική. Με αυτόν τον στόχο η διαμόρφωση τεκμηριωμένων και ολοκληρωμένων προτάσεων σε διαβούλευση με τους άλλους ενδιαφερόμενους φορείς και η συνεχής διεκδίκηση εφαρμογής μιας ολοκληρωμένης νησιωτικής πολιτικής οφείλει να αποτελεί ένα διαρκές αντικείμενο ενασχόλησης για να υπάρξουν αποτελέσματα.
Εργαλεία υπάρχουν για να βοηθήσουν στο σκοπό αυτό και δεν αξιοποιήθηκαν γιατί δεν υπάρχει πολιτική βούληση: το Συμβούλιο Νησιωτικής Πολιτικής και το Ερευνητικό Ινστιτούτο Νησιωτικής Πολιτικής στη ΓΓ Αιγαίου και Νησιωτικής Πολιτικής, το Δίκτυο Ελληνικών Νησιωτικών Περιφερειών (άρθρο 101 του Καλλικράτη) που συστήθηκε από τις τρεις πολυνησιωτικές περιφέρειες αλλά δεν λειτούργησε και η Επιτροπή Νησιών της Ευρώπης που λειτουργεί από το 1980 χωρίς τη συμμετοχή της Περιφέρειας Β.Αιγαίου, ο ΕΟΑΕΝ και το INSULEUR (για θέματα επιχειρηματικότητας), ο Ελληνικός Επιμελητηριακός ΣΥνδεσμος Μεταφορών (ΕΕΣΥΜ) και άλλοι.
– σε θέματα που είναι αποκλειστικής αρμοδιότητας της περιφερειακής αυτοδιοίκησης όπως είναι ο αναπτυξιακός σχεδιασμός. Δυστυχώς ο σχεδιασμός παραμένει μια έννοια βαθειά παρεξηγημένη στη χώρα μας και ταυτισμένη με προ 30ετίας αντιλήψεις περί του ρόλου των έργων υποδομής. Τα χρόνια που πέρασαν από τον πρώτο μεσοχρόνιο σχεδιασμό του επέβαλαν τα ΜΟΠ το 1987 ελάχιστα άλλαξαν στις αντιλήψεις αυτών που λαμβάνουν τις αποφάσεις. Παρά τις συνεχείς προσπάθειες των κανονισμών που διέπουν τις ευρωπαϊκές χρηματοδοτήσεις, των εγκυκλίων και των παρεμβάσεων των ευρωπαίων αξιωματούχων για ανάγκη συνεκτικού αναπτυξιακού σχεδίου στο οποίο τα έργα υποδομής αποτελούν ένα σημαντικό μέσο υλοποίησης των στόχων του, αυτά λειτουργούν ως αυτοσκοπός χωρίς να εξετάζεται η σκοπιμότητα τους, δηλαδή τι θα αποδώσουν και ποιο στόχο εξυπηρετούν εκτός από την επανεκλογή αυτών που τα διαφημίζουν ως προσωπικό τους κατόρθωμα. Οσο δε πιο μεγάλα σε προϋπολογισμό και εντυπωσιακά σε «εμφάνιση» είναι τα έργα τόσο πιο ελκυστικά είναι (από τη πολιτική σκοπιά και μόνο) με αποτέλεσμα όλες οι άλλες, οι λεγόμενες «ήπιες» δράσεις να περνούν σε δεύτερη και τρίτη μοίρα. Αποτέλεσμα αυτής της αντίληψης είναι έργα να κατασκευάζονται, απορρόφηση πόρων να υπάρχει (λειτουργεί και αυτή ως αυτοσκοπός), αλλά βιώσιμη ανάπτυξη και απασχόληση να μην υπάρχουν αφού κανείς δεν ασχολείται με την δημιουργία εξωστρεφών ανταγωνιστικών οικονομικών δραστηριοτήτων είτε σε παραδοσιακούς τομείς όπως ο πρωτογενής, η μεταποίηση και ο τουρισμός είτε σε σύγχρονους τομείς όπως η πολιτιστική παραγωγή, η αξιοποίηση του περιβάλλοντος, η δημιουργία διεθνών υποδομών έρευνας και εκπαίδευσης για προσέλκυση ξένων, η καινοτομία. Εργα, έργα, έργα και μόνο έργα με στόχο την απορρόφηση των ευρωπαϊκών κονδυλίων και μόνο.
Και στη περίπτωση αυτή υπάρχουν τα εργαλεία που δεν χρησιμοποιήθηκαν με τον καλύτερο τρόπο ή καθόλου: η Περιφερειακή Επιτροπή Διαβούλευσης αποτελεί το θεσμοθετημένο όργανο για τη διαβούλευση σε ότι αφορά τον αναπτυξιακό σχεδιασμό δεν λειτούργησε, η Αναπτυξιακή Εταιρεία της Περιφέρειας που θα πρέπει να έχει ενεργό ρόλο σε «ήπιες και καινοτόμες δράσεις» είναι εδώ και τρία χρόνια για κλείσιμο, ο θεσμός του Συμπαραστάτη της Επιχείρησης και του Πολίτη δεν ενεργοποιήθηκε. Τέλος ένα άλλο ισχυρό αναπτυξιακό εργαλείο, η κοινωνική οικονομία, που στις άλλες ευρωπαϊκές χώρες καλύπτει το 20 με 30% του ΑΕΠ όχι μόνο δεν αξιοποιήθηκε (60 εκ € κοινοτικοί πόροι περιμένουν αδιάθετοι) αλλά αντίθετα απαξιώθηκε μέσα από πελατειακές πρακτικές (Συνεταιριστικές Τράπεζες, Αναπτυξιακές Εταιρείες, ΜΚΟ όπως τώρα τείνει να συμβεί με τις ΚΟΙΝ.Σ.ΕΠ). Όμως δεν φταίνε τα εργαλεία, που αλλού λειτουργούν ως μοχλοί ανάπτυξης, αλλά οι άνθρωποι που τα χρησιμοποιούν για άλλους στόχους από αυτούς για τους οποίους δημιουργήθηκαν.
– σε θέματα αντιμετώπισης τοπικών προβλημάτων που αποτελούν κύρια την ενασχόληση των Δήμων αλλά με συναρμοδιότητα ή δυνατότητα χρηματοδότησης της Περιφέρειας (πχ. θέματα ύδρευσης, αντιμετώπισης φυσικών καταστροφών, τουριστική προβολή, πολιτιστικές δραστηριότητες, κατάρτιση) όπως αναφέρθηκε υπήρχε συχνά ανταγωνιστική διάθεση ή απροθυμία συνεργασίας. Στη περίπτωση αυτή οι δύο βαθμοί αυτοδιοίκησης οφείλουν να λειτουργήσουν συνεργατικά και αποτελεσματικά μέσα από την Περιφερειακή Επιτροπή Διαβούλευσης και από συνεχή διμερή συνεργασία με βάση μια αρχή: η Περιφέρεια σχεδιάζει οριζόντιες (για ολόκληρη τη περιφέρεια) αναπτυξιακές πολιτικές με βάση συγκεκριμένες αρχές και στόχους τις οποίες εξειδικεύει μαζί με τους Δήμους με βάση τις ιδιαιτερότητες του κάθε νησιού σε έργα και δράσεις. Το πλαίσιο βάζει η Περιφέρεια και την εξειδίκευση και την υλοποίηση ο Δήμος. Αυτός ο τύπος της συνεργασίας πρέπει να γίνει ξεκάθαρος (πολιτικά και θεσμικά) ώστε να είναι και αποδοτικός και επωφελής προς όλους.
Σαν συμπέρασμα της ανάλυσης που προηγήθηκε αλλά και των άλλων κειμένων που η παράταξη ΣΥΜΒΟΛΑΙΟ ΖΩΗΣ με το ΑΙΓΑΙΟ έχει δημοσιοποιήσει για να ενημερώσει τους πολίτες του Β.Αιγαίου για το πως μπορεί να διοικηθεί η Περιφέρεια με ενεργοποίηση όλων των δυνατοτήτων που δίνει ο σήμερα Καλλικράτης, προτείνεται συνοπτικά η ακόλουθη λειτουργία των βασικών οργάνων, δομών και υπηρεσιών της Περιφέρειας:
- Περιφερειακή Επιτροπή Διαβούλευσης που αποτελεί το ανώτατο όργανο συμμετοχικής διαδικασίας σε επίπεδο Περιφέρειας αφού περιλαμβάνει Δημάρχους, εκπροσώπους φορέων και πολίτες. Συγκαλείται κάθε τρίμηνο και διατυπώνει γνώμη για τα σημαντικά θέματα που αφορούν τη Περιφέρεια όπως η αναπτυξιακή στρατηγική, το περιφερειακό επιχειρησιακό σχέδιο, και η νησιωτική πολιτική (που περιλαμβάνει θέματα ακτοπλοϊας, υγείας κλπ) καθώς και τον ετήσιο απολογισμό του Περιφερειάρχη και της Εκτελεστικής Επιτροπής.
- Περιφερειακό Συμβούλιο, το βασικό όργανο λήψης αποφάσεων της Περιφέρειας που εγκρίνει τον σχεδιασμό και παρακολουθεί την υλοποίηση του
- Εκτελεστική Επιτροπή, το επιτελικό όργανο συντονισμού της δράσης της Περιφέρειας
- Χωρικοί και θεματικοί Αντιπεριφερειάρχες, οι εκτελεστικοί βραχίονες της Περιφέρειας που προϊστανται των υπηρεσιών και των Επιτροπών του Περιφερειακού Συμβουλίου που πρέπει να λειτουργούν:
o Οικονομική Επιτροπή, με τις αρμοδιότητες που προβλέπει ο νόμος
o Επιτροπή Αναπτυξιακού Σχεδιασμού, Επιχειρηματικότητας, Καινοτομίας, Κοινωνικής Οικονομίας και Απασχόλησης, που θα αναλάβει την παρακολούθηση της εκπόνησης του συνολικού αναπτυξιακού σχεδιασμού και του επιχειρησιακού σχεδίου της Περιφέρειας με έμφαση σε ανταγωνιστικές, εξωστρεφείς δραστηριότητες,
o Επιτροπή Ποιότητας Ζωής, που θα αναλάβει να σχεδιάσει δράσεις για τη βελτίωση της ελκυστικότητας των νησιών ως τόπων κατοικίας
o Περιφερειακή Επιτροπή Ισότητας των Φύλων (προβλέπεται αλλά δεν λειτούργησε),
o Περιφερειακό Συμβούλιο Τουρισμού, που συστήνεται με απόφαση του Περιφερειάρχη και συμμετοχή των εμπλεκόμενων φορέων ώστε να υπάρξει συναντίληψη, συναπόφαση και κοινή δράση ώστε να μπει ο τουρισμός σε νέα πορεία,
o Περιφερειακό Συμβούλιο Αγροτικής Ανάπτυξης για να υπάρξει συμμετοχικός σχεδιασμός στους επιμέρους κλάδους του πρωτογενή τομέα και η εκπόνηση ανάλογου επιχειρησιακού σχεδίου.
o Περιφερειακό Συμβούλιο Καινοτομίας που θα έχει διατομεακή – οριζόντια προσέγγιση αφού θα πρέπει να αναπτύξει και να εισάγει τόσο στις επιχειρηματικές δράσεις, όσο και στη λειτουργία του δημόσιου και του κοινωνικού τομέα τις κατάλληλες καινοτομίες που θα βελτιώσουν την ανταγωνιστικότητα και την απόδοση τους.
- Περιφερειακός Συμπαραστάτης του Πολίτη και της Επιχείρησης, για να συμβάλει με τις παρεμβάσεις του προς στη διοίκηση στην βελτίωση της ελκυστικότητας της Περιφέρειας για εγκατάσταση και παραμονή δραστηριοτήτων και ανθρώπων.
Βασικοί (αλλά όχι αποκλειστικοί) βραχίονες σχεδιασμού και υλοποίησης της αναπτυξιακής στρατηγικής της Περιφέρειας αποτελούν:
– Δ/νση Αναπτυξιακού Προγραμματισμού που έχει την ευθύνη του συνολικού αναπτυξιακού σχεδιασμού ανεξάρτητα της προέλευσης των πόρων και θα πρέπει να συντονίσει τις άλλες Δ/νσεις για την εκπόνηση των κλαδικών σχεδίων (πχ. αγροτικής ανάπτυξης, υδατοκαλλιεργειών και αλιείας, τουρισμού, κατάρτισης και δια βίου μάθηση του ανθρώπινου δυναμικού κλπ
– Διαχειριστική Αρχή: αποτελεί το εργαλείο που έχει δημιουργήσει το κράτος για το σχεδιασμό και την υλοποίηση των ευρωπαϊκών προγραμμάτων που όμως πρέπει να αλλάξει όλες τις διαδικασίες σχεδιασμού και έγκρισης ένταξης δράσεων και έργων προτάσσοντας την αξιολόγηση της σκοπιμότητας με σαφή κριτήρια
– Περιφερειακό Ταμείο Ανάπτυξης που έχει ως βασική αρμοδιότητα την διαχείριση των πόρων, ενώ μπορεί να συμβάλει στον αναπτυξιακό σχεδιασμό
– Περιφερειακή Αναπτυξιακή Εταιρεία για τη προώθηση της επιχειρηματικής, οικονομικής και βιώσιμης ανάπτυξης της Περιφέρειας μέσα από την υλοποίηση «ήπιων» και καινοτόμων παρεμβάσεων.
Οι πρόσφατες ανακοινώσεις της κας Καλογήρου μόλις ανέλαβε καθήκοντα σχετικά με τους αντιπεριφερειάρχες, μάλλον φαίνεται να καλύπτουν ενδοπαραταξιακές ισορροπίες παρά έναν σχεδιασμό με βάση τις αρμοδιότητες αλλά και τις ανάγκες της Περιφέρειας. Ας ελπίσουμε να πέφτουμε έξω στη πρώτη αυτή εκτίμηση. Θα περιμένουμε να δούμε το ολοκληρωμένο σχέδιο.
.
